威尔逊总统确立的第一个原则是任何人都不得被置于一种他不愿生活于其中的主权之下，这也适用于德国的殖民地……我们正期望国联或者巴黎和会派出代表来查明我们的愿望，但他们还没有这么做。因此，我谦卑地祈求您，看在上帝的分上，要求巴黎和会或国联派出代表来查明我们的愿望。法国政府正强迫我们生活在其政府管理之下，但我们国家不想要法国政府。

约瑟夫·贝尔（Joseph Bell），喀麦隆，《致反奴隶制协会》，1919年11月17日[1]

对于获胜的帝国来说，委任统治制度是让1919年达成一致的领土解决办法合法化的工具。对于国际主义者和国联官员来说，它是扩展托管制和“门户开放”的共同规范的一种机制。但对于适用委任统治制度的那些领地上政治化的少数民族来说，它是某种更简单的东西：是对协约国在1918年面临绝境时做出的民族自决承诺的无耻背叛。英国和法国不仅仅是在它们的战争中吁请土著发出声音并请它们派出军队；它们还承诺，任何新的分配——在非洲以及中东，如果劳合·乔治值得信任的话——在确定时都会与这些人进行磋商。然而，一旦它们的占领得逞——当然，一旦美国退出这个屋子——这些承诺就被扔到一边了。

喀麦隆杜阿拉市（Duala）的精英、多哥讲英语的商人、萨摩亚的酋长、西南非洲顽强独立的巴斯特人（Rehoboth Basters），以及大量阿拉伯组织和当权者动员起来进行抗议。非常乐意表达他们对德国或奥斯曼帝国统治之憎恨的社会团体现在纷纷写信争论在巴黎和圣雷莫做出的决定。绝大多数书信寄到了各帝国首都，在这里受到当地官员的压制或被悄悄地丢弃。然而，尽管在1919年和1920年国联不过是一个邮筒，一些申诉书还是被送达国联秘书处的临时办公场所。其后果是，它们产生了令人惊讶的影响：一种申诉程序，生活在受委任统治之下的人们通过此程序学会了宣称他们也是应该被倾听的。

这种申诉程序可能是委任统治制度最重要的方面，因为它把这一制度所处理之对象的声音——即便是无声的、用腹语术表达的和被歪曲的——带到了决定它们命运的房间里。但这一过程完全是没有规划的。无论是国联盟约还是委任统治制度文本都没有就申诉问题作出任何规定。[2]事实上，当米尔纳委员会在1919年夏季开始拟订这些文本时，除美国人乔治·路易斯·比尔外，所有成员都同意，尽管允许各国政府向国际常设法院（Permanent Court of International Justice）提出申诉是合适的，但如果委任统治国自己的居民也被赋予这种权利，如法国殖民地部部长亨利·西蒙（Henry Simon）所说，“所有的行政管理都将是不可能的”。[3]然而，尽管有这些反对意见，申诉程序还是出现了。

当然，在最根本的层面上，这种申诉程序的出现是靠申诉者自己——成千上万冒着极大风险大声反对新的分配方案的男男女女——达成的。有些人利用更早时期的政治和话语传统：奥斯曼帝国的臣民在1914年之前已经向奥斯曼帝国当局请愿了；萨摩亚的酋长和杜阿拉市的精英已经就行政实践或土地权利向威廉政府提出过申诉了。[4]但是，这些申诉都是提交给宣称对其统治的地区拥有主权的民族国家而不是国际组织的。为理解申诉是如何进入国际领域的，我们必须考察巴黎和会结束后的几年中提交日内瓦的申诉发生了怎样的变化。正如我们看到的，一些非常熟悉的人物——特别是威廉·拉帕德、J.H.哈里斯和威廉·奥姆斯比-戈尔——利用不断增强的愤怒和英法的敌对创造了国联最具“全球性”的用于动员、抗议和提出主张的结构。

为申诉制度而战

西非的形势是一个导火索。尽管英国在1916年之前一直控制着南喀麦隆大部分（包括至关重要的杜阿拉港），在1919年之前一直控制着多哥的绝大部分（包括洛美港），但它把这两个地区割让给法国，以换取对其他地方之要求的承认。这些退让令英国地方官员、利物浦的西非商人协会（Association of West African Merchants）以及在1914年之前或战时英国占领期间在英国或德国公司工作的、讲英语或讲德语的杜阿拉和埃维（Ewe）精英非常不满。[5]1918年，英国在这两个地区的统治当局都报告说，当地人民正在抗议法国施压签署自我褒奖，紧接着就是向这两个地区统治当局的申诉。“我担心，在土著看来，法国在西非的统治比1914年8月之前德国人的统治更不得人心，这一点可能是没有什么疑问的。”黄金海岸的总督休·克利福德（Hugh Clifford）在1918年12月给殖民地大臣的信中写道。英国公使从喀麦隆警告说，大批杜阿拉的精英可能会动身前往尼日利亚。[6]

英国外交部警告地方官员，如果他们鼓动非洲人的不满，他们可能会酿成外交风波。[7]就算这些官员注意他们的言论，反奴隶制协会的J.H.哈里斯却不必如此。当劳合·乔治违背了其咨询非洲人意见的承诺时，哈里斯非常震惊，他在《泰晤士报》、《曼彻斯特卫报》（The Manchester Guardian）、《当代评论》（Contemporary Review）以及其他无可争辩的“民意”喉舌上发表了一系列直言不讳的文章，发泄他的愤怒（以及对法国在西非行动的批评）。[8]哈里斯明确的立场和反奴隶制协会与西非教会人士及商人强大的联系也使他成为非洲人表达不满的渠道。1919年，来自杜阿拉的反对分治以及法国占领的抗议书被送到他的案头，1920年和1921年他又从多个来源［包括J.T.蒙萨（J.T.Mensah），英国贸易公司的前职员］收到一些关于法国托管之多哥情况的报告。通过他与利物浦商人利益集团的联系，奥姆斯比-戈尔看到了这些材料中的一部分并越来越确信处于委任统治之下的居民必须拥有向国联申诉的权利。[9]1921年1月，一个由他任主席的国际联盟协会敦促国联行政院承认这一权利。[10]

在日内瓦，威廉·拉帕德也得出了相同的结论。来自西非的一些申诉书已经被送达国联秘书处，但反对英国和法国在中东之分配方案的抗议书正大量涌入国联。1920年4月的圣雷莫决议、费萨尔随后被从叙利亚驱逐、“大黎巴嫩”的建立以及体现《贝尔福宣言》的巴勒斯坦委任统治制度草案在1921年2月被公布［首先在《犹太纪事报》（The Jewish Chronicle）披露，它设法在《泰晤士报》之前拿到了副本］[11]，把来自汉志地区的侯赛因国王（King Husayn）和来自世界各地的阿拉伯组织的抗议释放出来了。这些申诉书强调的重点可能不一样；然而，大多数都会同意——如同费萨尔在1921年2月代表其父亲写的一封信中所说——法国和英国的行动不仅违背了战时协约国的承诺，也违背了第22条本身所包含的对阿拉伯独立的“临时承认”。如果英国和法国打算强加他们的统治，拉帕德预先警告说，它们将会“让目前整个中东的动乱状态永久化”。[12]

与这些书信相伴的是到日内瓦进行直接游说。在1920年7月法国把费萨尔政府驱逐出大马士革之后，许多其前大臣和支持者纷纷到开罗寻求庇护，米歇尔·鲁法拉（Michel Lutfallah），一位富有的黎巴嫩基督教流亡者的儿子，开始在这里建立一个协调阿拉伯民族主义运动的组织。太多的分歧需要克服，因为像拉希德·里达（Rashid Rida）和德鲁兹派贵族这样的泛伊斯兰主义者和前奥斯曼帝国官员谢基卜·阿尔斯兰（Shakib Arslan）并不像鲁法拉一样忠诚于哈希姆家族的事业，而一些巴勒斯坦民族主义者憎恨叙利亚的控制，仇视倾向于与犹太复国主义妥协的人。尽管如此，在鲁法拉的邀请下（主要由他支付费用），在1921年8月末，就在第二次国联大会开幕前，来自这些不同部分的阿拉伯民族主义者聚集在一起，在日内瓦举行会议，成立了叙利亚-巴勒斯坦大会（Syro-Palestinian Congress）。鲁法拉当选为主席，里达当选为副主席，阿尔斯兰任秘书——他将成为阿拉伯民族主义在欧洲之最不屈不挠的对话者（图3-1）。[13]

图3-1 1921年8月叙利亚-巴勒斯坦大会，日内瓦。就座者（从左到右）：苏莱曼·卡纳安（Suleiman Kanaan）、拉希德·里达、米歇尔·鲁法拉、塔恩·伊马德（Taan al-Imad）、陶菲克·哈马德（Tawfic Hammad）和谢基卜·阿尔斯兰。站立者（从左到右）：伊赫桑·贾比里（Ihsan al-Jabiri）、谢卜利·贾迈勒（Shibly al-Jamal）、阿明·塔米米（Amin al-Tamimi）和纳吉布·舒凯里（Najib Choucair）。

叙利亚-巴勒斯坦大会本打算把关于独立、结束委任统治以及收回《贝尔福宣言》的要求提交国联讨论。然而，就像侯赛因国王发现国联行政院不会对他反对1920年圣雷莫协定（菲利普·诺埃尔-贝克极力反对的一项决议）的申诉感兴趣一样，[14]叙利亚-巴勒斯坦大会也发现，无论是国联行政院还是埃里克·德拉蒙德爵士都不会接收他们的申诉。[15]只有拉帕德听完他们的申诉，并在会见中对流亡的阿拉伯民族主义者表现出极大的同情，对他们的苦难有深切的感受。[16]但他如何处理这些信息——或者，就此而言，如何处理不断增加的反对中东解决方案的申诉？拉帕德对德拉蒙德说，应该把它们送交国联行政院和所有国联成员国。考虑到整个世界对“甲类”委任统治制度的“极大不满”，申诉者请求国联干预看起来“只是一个微小的让步”。德拉蒙德断然表示不同意。国联行政院已经决定由协约国而不是国联负责分配委任统治地，他可不愿意这些充满“荒谬指控”的文件走得更远。在德拉蒙德的明确要求下，拉帕德非常不情愿地从发给国联第二次大会代表们的材料中撤回所有抗议，除德拉蒙德在自己签署的信件中无意中同意传阅的两份——这个决定恰恰反映了德拉蒙德对文本而不是法律精神的一丝不苟的遵守。[17]

阿拉伯人坚决反对为他们安排的命运，这是常识，但国联大会并未处理这个问题。拉帕德对于自己在从幕后推动阿拉伯民族主义者方面发挥的作用一直感到内疚。“就个人来说，我不可能认为我们正在承担着对这些领地的居民的全部责任，”他在1921年10月11日国联大会结束后写给德拉蒙德的信中说。阿拉伯人的抗议可能“非常天真且遣词造句非常拙劣，但我认为它们确实提出一个强有力的论点，反对法国和大英帝国过去和现在对待它们的方式”。[18]事实上，在幕后拉帕德已经采取了措施，设法绕过妨碍他的上司，在第二次国联大会后紧接着举行的常设委任统治委员会第一次会议上提出了申诉问题。在这里，奥姆斯比-戈尔为其提供了支持：由于在英国殖民地的任何居民都有权向英国枢密院申诉，毫无疑问委任统治地的居民也应该能够向国联提出申诉！到第一次会议结束时，很明显委任统治委员会将会争取接收申诉。[19]

然而，如果拉帕德一直设法维持申诉权的存在，那么德拉蒙德的拖延则为英国和法国政客提供了他们需要的东西——一个在国联自命的“国际良知”的守护者重新开会之前把中东分配方案变成既成事实的机会。英国特别需要这么做，因为英国支持犹太复国主义计划遭巴勒斯坦强烈反对，这股势头在1921年于英国本土扎下根来。在1921年5月，巴勒斯坦阿拉伯人大会（Palestine Arab Congress）已经向英国派出了一个代表团，尽管数月的对话被证明是毫无成效的，但他们的出现已经产生了一定的影响。到1922年6月，英国上议院通过了一项反对巴勒斯坦委任统治制度的动议，《泰晤士报》已经发现巴勒斯坦“不是一片空地”，并得出结论认为不应该以对犹太复国主义运动有利的方式对其进行管理，因为犹太复国主义运动“几乎不考虑当地人的愿望和传统”。[20]面对这种纷扰的情形，英国政府于1922年7月发布了具有决定意义的《白皮书》，它确认了英国对犹太“民族家园”的责任，同时也澄清英国既无意在巴勒斯坦创建一个犹太国家，也无意迫使既有的人民离开家园。[21]随后，英国政府迅速行动，以争取国际认可。1922年7月中旬，A.J.贝尔福，时任英国枢密院议长（Lord President of Council）还兼职英国外交部与国联的联系，不但在伦敦举行的会议上从国联行政院获得对“乙类”委任统治制度的赞成，还［与法国总理勒内·维维亚尼（René Viviani）一起］给意大利代表施压，以继续推进巴勒斯坦和叙利亚委任统治制度的正式批准。然后，贝尔福通知“所有各方”——也就是，希望委任统治的犹太复国主义者和不希望委任统治的阿拉伯人——争论已经结束了。[22]犹太复国主义组织的哈伊姆·魏茨曼（他曾担心“如果委任统治制度这一次不能被批准，将永远不会被批准”）[23]发电报给丘吉尔、贝尔福以及劳合·乔治，表达了他衷心的感谢。巴勒斯坦代表团被其行政当局召回，打道回府了。

但是，没有比在巴勒斯坦问题上的争论已经“结束”的说法——或者在叙利亚或喀麦隆，或多哥，或萨摩亚，或西南非洲问题上的争论确实已经“结束”——更具幻想性的了。拉帕德在日内瓦知道这一点。申诉书仍然潮水般涌来——到1922年8月举行委任统治委员会第二次会议时，仅仅关于叙利亚和巴勒斯坦的申诉书就有613份。[24]在伦敦的奥姆斯比-戈尔也知道这一点，并与殖民地部的朋友们合作拟订一申诉程序。毫不奇怪，这些官员不会被绕过。来自委任统治地的居民的任何申诉都必须通过受委任统治国提交，受委任统治国做出评议后再转交出去；只有来自领地之外的申诉才可能被直接送达日内瓦，然后再转交受委任统治国进行评议。在审议了申诉书和受委任统治国的评议之后，委任统治委员会应该向国联行政院报告它是否应该采取必要行动。[25]

奥姆斯比-戈尔在1922年8月把这一建议提交委任统治委员会第二次会议，但遭到来自法国的成员的直接否决。常设委任统治委员会不可能考虑设置一种申诉程序，除非国联行政院明确要求这么做，让-巴蒂斯特·保罗·博争辩说，而国联行政院考虑到这个问题“非常微妙”，拒绝卷入其中。[26]然而，“公开性”和国联大会再一次解了围。1922年9月的第三次国联大会举行时，南非派出飞机轰炸他们在西南非洲委任统治地上反叛的部落成员的新闻不绝于耳，对这一行为的愤慨引发了支持申诉程序的浪潮。受到公开性的冲击，加上英国和国联秘书处的支持，国联行政院在1923年1月勉强给予同意。[27]由于拉帕德、哈里斯以及奥姆斯比-戈尔的坚持，一种机制现在出现了。通过这一机制，委任统治委员会可以审议来自被委任统治地的那些抗议书，传送到所有国联成员国，并对全世界公开。

确定规则

然而，仅仅建立一种申诉程序还不可能确保其效能。要知道，对委任统治地提出申诉的申诉者必须把他们的信函通过政府渠道递交——或者，就像来自海地的国联大会代表唐太斯·贝勒加德嘲讽的那样，“恰好向他们要抱怨的人们表达他们的冤情”。[28]这些“人们”当中的一些人会阻止这些抱怨走得更远。比如，多哥的申诉者在1924年向反奴隶制协会报告说，法国专员已经威胁，如果他们再试图申诉将被立即驱逐（并通过驱逐一名直言不讳的批评者以儆效尤）；[29]在1929年常设委任统治委员会举行的一次会议上，被问及委任统治委员会正在审理的申诉时，法属喀麦隆的法国专员厚颜无耻地回答说已经召见了申诉者并告诉他，他的冤情对国联来说无足轻重。[30]1925～1926年叙利亚叛乱期间，来自世界各地的申诉书大量涌入，法国外交部的中东专家罗贝尔·德·凯却对委任统治委员会说，无论是叙利亚的法国高级专员还是巴黎的法国政府都没有收到任何申诉书，对此委任统治委员会感到非常震惊。[31]

正如这些例子所表明的，法国的各委任统治政府可能是最敌视申诉的，但比利时和英国自治领的委任统治政府也紧随其后，甚至也不能指望通常接受规则约束的英国来捍卫他们提出的程序。实际上，在1925年，当委任统治委员会小心翼翼地提出当面听取申诉者的意见时，英国外交大臣奥斯丁·张伯伦鼓动所有受委任统治国对常设委任统治委员会展开有预谋的公开攻击（第7章将做讨论）。更糟糕的是，委任统治委员会的一些成员发现这种行为并未招致麻烦。来自法国的成员马夏尔·梅兰宣称，稍微了解“东方人”的都知道他们“对争吵、阴谋诡计和抱怨的偏好”，并像他之前的博所做的那样，全力抵制把申诉书作为可靠的文件。[32]当委任统治委员会意大利籍的主席西奥多利侯爵在1929年试图说服其同事们，要求受委任统治国向当地居民普及他们的申诉权时，梅兰反驳说申诉书通常是寡廉鲜耻的鼓动者或自我吹嘘的好事者提交的微不足道的抱怨，常设委任统治委员会不应该鼓励它们的扩散。[33]

然而，梅兰几乎是委任统治委员会最不受欢迎的人。大多数成员开始把申诉看作一种基本权利，并竭尽全力予以支持。作为主席，西奥多利发挥了特别重要的作用。在拉帕德帮助下，西奥多利确立了程序规则，这赋予他某些关键权力，包括决定是否“可以接收”从委任统治地之外提交的申诉书。[34]1925年制定的指导原则是他做出判断的基础。一个“可以被接收的”申诉书不能来自匿名信息源，不能质疑委任统治制度条款本身，不能涵盖另一申诉书涉及的地区，更不能——由于委任统治委员会不是法院，申诉书也不是法律文件——要求干预在委任统治制度本身的法律中可以由法院裁决的事项。[35]然而，受尽可能多给法国和英国制造麻烦这一强烈愿望的驱使，西奥多利故意在从宽处理方面犯某些错误。用“暴力语言”表达的申诉书并未按少数民族制度中的规则被驳回。[36]绝大多数被交叉叠放在西奥多利的办公桌上的书信、照会、备忘录以及申诉书（包括许许多多质疑委任统治制度的）都被裁定为“可以接收的”，送交受委任统治国进行评议，使之能够让申诉者的冤屈更为人所知。

西奥多利还利用其权利非常策略地任命“报告起草人”——审议申诉书并撰写初步报告的常设委任统治委员会成员。少数任职时间长但在中东没有明显利害关系的成员管理着大量来自叙利亚和巴勒斯坦的申诉书。奥尔茨、帕拉西奥斯、葡萄牙人德·佩尼亚·加西亚（De Penha Garcia）和日本人鲑延（Sakenobe）任职委任统治委员会期间每人都针对130～150份申诉书提出了报告，而善于分析又效率超群的拉帕德令人吃惊地处理了435份申诉书。相反，博、梅兰以及其他来自法国的成员在整个委任统治委员会存在期间一共才就13份申诉书提出了报告。[37]西奥多利还把特别重要的信件散发给最可能有同情心的人，把来自备受压力的西南非社会的申诉书转给卢格德或后来的瓦伦丁·丹尼维格（他们二人都非常憎恶南非的土著政策），把萨摩亚和巴勒斯坦争取自决权的要求转给帕拉西奥斯（唯一非常同情它们的成员），把来自伊拉克的种族和宗教少数派的申诉书转给拉帕德和奥尔茨（如果伊拉克被赋予独立之地位，两位都担心这些社群可能的命运）。

最后，西奥多利、拉帕德以及在他们领导之下的国联秘书处的官员们都竭尽全力——尽管经常是力不从心——去迫使受委任统治国尊重申诉权。尽管他们非常尽职地退回居民直接提交国联的申诉书并指示通过受委任统治国提交，但相信他们有时会保留正着手推进的申诉书的记录或副本，或者提出故意羞辱受委任统治国的问题。[38]到1928年，申诉程序已常规化，委任统治部开始对申诉登记造册。在随后的12年里，大约1500份申诉书（或者，有时是成批的申诉书）被列入登记簿，追踪它们的进展是非常困难的。[39]可以肯定的是，这个制度是有些失败的。在1929～1930年耶路撒冷的“哭墙”冲突期间和1936～1939年巴勒斯坦和叙利亚的动荡时期，被送达的申诉书数量如此之大，以至于它们有时会被作为一批进行登记；关于类似问题的申诉书也通常被作为一个单一报告进行审议。尽管如此，在1925～1939年，委任统治委员会还是向国联行政院提交了大约325个独立的报告（许多处理的是多重申诉）。

而且，随着这套制度的扩展，其运作变得更加公开和透明。确实，常设委任统治委员会只与受委任统治国家在闭门会议中讨论申诉书。但无论如何，申诉者的不满进入了公开记录，因为这些讨论的会议记录经常会被出版（虽然经过审查），委任统治委员会关于申诉书的报告通常是会被出版的，在特别重要的情况下，完整的申诉书也会被刊印出来。此外，尽管申诉者们被告知，委任统治委员会本身不会正式接待他们，但他们很快就了解到西奥多利、拉帕德、国联秘书处成员以及在外面等待撰写一个好故事的记者们肯定都愿意接待他们。确实，只有资金充沛的申诉者才可能前往日内瓦进行举证，但犹太复国主义、叙利亚以及巴勒斯坦的组织，甚至萨摩亚人和喀麦隆人个人，都得到私人或者组织的支持。实际上，犹太复国主义组织和叙利亚-巴勒斯坦大会都采取了预防性措施，在日内瓦建立了办公室，设有常驻代表，不断为常设委任统治委员会提供申诉书，并定期会见愿意接见他们的成员。到20世纪20年代末期，申诉已经成为委任统治机制的一个常规部分。

申诉的范围

谁利用了这个权利呢？我们先看一些数字。尽管要想知道有多少申诉书被送交国联是不可能的（因为有一些申诉书在提交过程中被压了下来），通过对委任统治部的档案的细致研究，荷兰学者安妮克·范·欣内肯（Anique van Ginneken）确定送达日内瓦国联秘书处的申诉、指控或某种形式的通信有3000多项。[40]如表4所示，它们在14个委任统治地当中的分配是非常不平衡的。绝大多数与叙利亚或巴勒斯坦有关。其中一些是个人申诉，指控侵犯财产权或教育歧视，但大多数表达的是集体的要求或不满。法国在叙利亚和黎巴嫩的卑劣行径的每一个细节——从逮捕地方政治领袖，到轰炸大马士革，到镇压叙利亚议会（Syrian Assembly），到决定把亚历山大勒塔割让给土耳其——见于叙利亚境内公民和政治组织发出的申诉书，（特别是）流散到世界各地的叙利亚人俱乐部和社会团体发出的抗议。[41]毫不奇怪，巴勒斯坦提出的申诉数量与叙利亚的情况类似，特别是在1933年之后为中欧犹太人寻找避难所的努力与阿拉伯人反对犹太移民之增加的努力都加剧了的时候。在巴勒斯坦及海外的犹太复国主义者都宣称，英国政府没有履行它推动这块土地上的犹太人定居的义务，在镇压阿拉伯人的暴力方面行动太慢；在巴勒斯坦及海外的阿拉伯组织抗议英国允许过多犹太移民迁入，残酷地对待阿拉伯人，且没有兑现其建立代议制制度的承诺。[42]在这两个领地，与其他申诉者竞争代表民意之权利的团体也提出了申诉。修正主义的犹太复国主义者决定建立一个犹太国家，讨厌世俗政治的犹太教信徒抗议犹太复国主义组织作为巴勒斯坦犹太人指定代表的特权地位。黎巴嫩马龙派教徒（Maronites）宣称其对法国委任统治当局的忠诚，并质疑大马士革或流亡的叙利亚民族主义者的主张能否代表全体人民。

表4 申诉书按照委任统治地的分布

表4 申诉书按照委任统治地的分布-续表

太平洋或非洲的领地都没有出现这么大数量的申诉。然而，当把人口的规模考虑进来的时候，如第6章所表明的，很明显，小小的西萨摩亚在申诉的兴趣方面甚至超过了巴勒斯坦和叙利亚。向国联——英王、德意志国民议会以及美国总统——的申诉实际上是全体萨摩亚人开展的长达10年的非暴力不服从运动的核心内容，相反，尽管西南非洲提出的申诉不多，但这些申诉中大部分是由寻求恢复失去之财产或提出新诉求的德国人个人而不是非洲人群体提出的。事实上，20世纪30年代初该地区申诉书的激增很大程度上归功于J.E.兰格（J. E. Lange）先生的狂热活动，他大肆抨击委任统治委员会，要求归还丢失的牲畜或被非法占有的土地，直到西奥多利对他都感到厌倦并裁定“不再接收”他的书信。

少数几个委任统治地向日内瓦提交的申诉书非常少。然而，在有些案例中，这更多的是一种地方层面上解决（或压制）不满的问题，而不是居民不能申诉。组织良好的瑙鲁人（和萨摩亚人一样）在多个情况下向伦敦和堪培拉提出了申诉，但这些申诉书既没有被转交到国联，也未在国联被提及。[43]英国当局试图在被托管的多哥合并氏族部落却发现自己陷入了敌对部落之间的争端，其中有些部落向地方官员提出了申诉，但这些冲突未能被日内瓦看到。[44]关于英属喀麦隆情况的投诉也很少到达国联，尽管比利时在卢旺达和布隆迪的压制性管理引起了大量负面新闻评论（特别是在德国），卢旺达的国王直接向比利时官员提出了申诉，官员们小心翼翼地把国王的抗议掩盖了起来。日本提交了关于其委任统治地人口统计、经济和社会情况的令人生厌的报告，但并无关于密克罗尼西亚的评议被送达国联，仅有少数关于外国人要求归还被没收的财产或抗议日本不同意游客进入其岛屿要塞的申诉书。

但如果国际申诉只是在叙利亚、巴勒斯坦和西萨摩亚成为一种流行的形式，那么在其他几个领地，只有特定种族、宗教或政治团体发现和利用了这一权利。例如，在西南非洲，一个在德国人控制下被赋予很大自主性的混血族群巴斯特人为了恢复地位一直坚持不懈地向国联申诉。[45]而在坦噶尼喀，印度商人针对白人殖民者垄断特定的发展和贸易权利的行动进行申诉。一个生活在阿克拉（Accra）但在被分裂的埃维语区（Eweland）寻求支持的、主要由来自法属多哥（埃维人）的流亡者领导的“多哥德意志联盟”（Bund der Deutschen Togoländer），由于坚持不懈地批评法国在多哥的政策而惹恼了法国当局（以及强烈反对德国的法国和比利时的常设委任统治委员会成员）。喀麦隆的杜阿拉精英们与来自德国和法国大都市的盟友们继续反对德国控制时期开始的土地剥夺行为以及法国对他们征收贸易税。[46]脆弱的种族集团在面临特定的危险或压力时也利用申诉手段。当英国在1929年宣布将会支持伊拉克作为一个独立国家加入国联时，来自亚述人（Assyrian）和库尔德人团体的申诉书涌现出来，他们担心自己将会成为我们现在所称的种族清洗的目标。

然而，申诉并不是这些地区的居民的专利；实际上，提交日内瓦的大多数申诉书（根据范·欣内肯的统计，大约60%）来自“外部”，而且是直接提交国联的。确实，这些申诉书中绝大多数来自与该地区居民有密切联系并直接关心他们命运的个人或团体——叙利亚人俱乐部、犹太复国主义组织，甚或间接来自利用流亡组织或富有同情心的朋友绕过受委任统治国的居民。阿吉戈（Adjigo）家族的成员，开展了一场反对多哥法国当局的长期运动，把王位指定给一个他们认可的竞争的家族（当他们抗议时把他们驱逐到遥远地区），且由他们直接向法国申诉。但是，他们还引起J.H.哈里斯以及黄金海岸著名律师、报纸经营者、立法会议（Legislative Council）成员和早期非洲民族主义者J.E.凯斯利·海福德（J. E. Casely Hayford）对他们这一案例的兴趣。[47]关于法国军队在被托管的多哥对市场女商贩反对增加税收的示威游行开火的电报很可能是已经逃离这种暴力的流亡者从黄金海岸边界发出的；喀麦隆对类似暴力的抗议也是由该地区之外的联系人发来的。[48]在巴黎的喀麦隆和叙利亚学生向日内瓦发出了申诉书，这些申诉书是肯定会被地方当局压制的。

一些国家、组织和个人也试图利用申诉向各帝国施加压力。德国殖民主义组织明确表示它们不看好把英属坦噶尼喀与相邻的东非殖民地结成联邦的前景；意大利控制的石油公司挑战了英国对伊拉克石油的控制。一些警觉的人道主义组织或政治组织——特别是哈里斯的反奴隶制协会，还有国际联盟协会、国际土著人民保护局（Bureau International pour la Défense des Indigènes）、受共产党影响的反帝国主义联盟（League Against Imperialism）、黑人防御联盟（Ligue de Défense de la Race Nègre），以及世界妇女和平与自由联盟（Women’s International League for Peace and Freedom）——在获悉一领地内滥用劳动力、宗教偏见或政治压迫的消息时，它们就会提出申诉。无论是1921年在巴黎举行的由W.E.B.杜波伊斯任主席的第二次泛非大会还是马科斯·加维（Marcus Garvey）的世界黑人进步协会（Universal Negro Improvement Association）都提出过申诉——杜波伊斯督促委任统治委员会任命一位有色人种的成员，加维质疑泛非大会代表非洲人的权利，并提升他自己的组织作为德国前非洲监护人（African wards）之托管人的资格。[49]最后，一些商人、学者和单纯的游客，偶然发现可疑的行动或形势实名向国联举报，却惊讶地发现已经有人提交了“申诉书”。

所以，申诉是一种比我们设想的更广泛和更复杂的做法。在一些委任统治地，它成为一种获得认可的表达不满的媒介，即便它受到压制或不太为人所知。流亡团体、人道主义组织，甚至一些早期的反殖民主义者就代表其居民进行了申诉。但是，所有这些讨论到底产生了什么“作用”？申诉产生了什么影响？

影响与意义

首先，重要的是要清楚什么是申诉没有做到的。它通常没有为申诉者赢得损失赔偿。根据范·欣内肯的统计，在大多数案例（其中大约四分之三可以获得全部信息）中，常设委任统治委员会建议不采取任何行动。只有在10%的案例中，申诉得到支持，而且申诉不会限制国联行政院或受委任统治国挽救局势的努力，尽管委任统治委员会确实提供了部分支持——诸如承认申诉团体之关注的合法性。[50]为何申诉如此没有成效呢？

这部分是由于常设委任统治委员会对委任统治制度之本质的理解以及它自己的限制性的规则。受委任统治国和常设委任统治委员会同意，委任统治制度是受委任统治国与国联之间的契约，而不是国联与当地居民之间的契约。因而，委任统治委员会认为申诉书是信息来源而不是司法文件；实际上，正是因为它们不被认为是可以交由法院裁决的，委任统治委员会才能证明扩大界定“可接收的”申诉书是合理的。然而，这种开放性的反面是，申诉者从未被认为（作为法律上的原告将会被认为）在常设委任统治委员会面前拥有任何真正的权利。委任统治委员会不是对申诉者负责，而是对国联行政院负责：如果申诉书包含了委任统治地内部非法行为的有说服力的证据，常设委任统治委员会应该向国联行政院发出警告，而不是自己为申诉者做出“决定”。确实，常设委任统治委员会把它们关于申诉书的报告不仅送往国联行政院，还送往申诉者，这大大激怒了受委任统治国家，它们倾向于认为委任统治委员会根本不应该独立与申诉者交流。

然后是关于申诉的规则，这进一步限制了申诉的范围。记住，申诉者不会求助于国联来纠正他们所理解的、能够通过该领地的法院解决的不公正行为。许多这么做的申诉者到头来发现委任统治委员会根本不会考虑他们的案子。申诉的失败还因为常设委任统治委员会没有能力进行独立的调查，也没有可以用来挑战受委任统治国通常不屑回应的外部信息。越来越多的具备独立见解的成员发现，当面对完全不同的对立的解释时，委任统治委员会通常觉得不得不接受受委任统治国家的说法。这是令人沮丧的（申诉者无疑是非常愤怒的）。“实际上，在这些案例中，受委任统治国既是裁判又是参与方，”拉帕德在讨论洛美的枪杀市场女商贩事件时抱怨道。这是申诉程序的“根本缺陷之一”。[51]

然而，大多数申诉的失败并不真正是因为信息不充分。失败更多是因为它们挑战了这套制度自身的基本前提。毕竟，各领地被置于委任统治之下是因为国联盟约宣称它们的人民还不能“自立”。当叙利亚、巴勒斯坦、喀麦隆以及西萨摩亚的申诉者坚持认为，就像他们惯常的做法，他们实际上能够自立时，委任统治委员会把这些诉求置于它们的管辖权之外了。这种逻辑可能看上去是不合情理且有种族主义色彩的，但它是合乎逻辑的，因为，就像常设委任统治委员会反复强调的，其责任是监督委任统治制度的规则是否得到遵守，不是去评判这些规则本身。申诉者可以要求根据委任统治制度为他们提供应有的保护；他们不能完全抛弃保护。常设委任统治委员会有限的权威，需要平衡监管与合作，以及特别是它的“文本主义”，使它采取了一种被巴拉克里什南·拉贾格帕（Balakrishnan Rajagopal）恰当地称为“遏制态度”的做法，最激进的申诉“被官僚政治技巧敷衍了”。[52]

然而，关于土著民族缺少能力的假设并未使被我们称为“原始民族主义”（proto-nationalist）的申诉注定失败。它们还不可避免地塑造了委任统治委员会应如何回应当地申诉者。“委任统治委员会的责任就是非常认真地研究所有提交到它这里的申诉书，”皮埃尔·奥尔茨曾在讨论“多哥德意志联盟”的申诉时这样说，“但是，很明显，申诉书的价值主要取决于其提交者的地位”。[53]在这里，“文明”思维产生了最恶劣的影响，因为被假定为“落后”和“原始”的申诉者怎么会有“地位”呢？这是常识，第一个阐述申诉程序的国联行政院文件也是这么说的，“文明程度欠发达的人们”往往会“没什么根据地对最不重要的问题”进行申诉，[54]而他们的“单纯”和“轻信”使他们容易被操纵。当来自“当地人”的申诉到达时，受委任统治国和常设委任统治委员会成员都倾向于查明，如同澳大利亚高级专员约瑟夫·库克所说，“谁为自己的某种不可告人的目的在背后支持土著”[55]——煽动者、“混血族群”、共产主义者、德国人以及土耳其人。受过教育和“脱离了部落习惯”的土著尤其可疑，他们的申诉书被驳回，他们的动机受到指责。白人申诉者并不总是受到尊重（比如，西南非洲纠缠不休的德国或南非白人殖民者，因其对土著的贪婪和残酷态度而普遍不被常设委任统治委员会待见），但他们从未被斥为腐败、天真或不能了解自己的想法。

认可这套委任统治制度的种族和文明逻辑的白人的申诉书的命运大相径庭。来自反奴隶制协会和国际有色人种保护局的申诉书得到全面彻底地调查，因为这两个协会都被视为公正中立的人道主义组织，是发自内心地为土著利益着想的。有地位的白人官员或受尊敬的学者［诸如在雷蒙德·莱斯利·比尔的《非洲的土著问题》（The Native Problem in Africa）一书中看到的那些，第8章将会讨论到］提出的关于强制劳动或其他违反委任统治制度行为的指控，得到了细心的回应，每一点都进行了详细的阐述。同样，尽管叙利亚对法国军队实施酷刑的指控被以文明国家不会如此行事为由而驳回了（将在第5章看到），但当地人对“土著”官员或政府的指控却可以获得更具同情心的倾听。寻求委任统治委员会的保护以反对人口占多数民族的民族主义的申诉者，或反对取消受委任统治国保护的申诉者——如同伊拉克的巴哈教（Bahai）、亚述人和库尔德人社群所做的那样——发现委任统治委员会非常愿意宣扬各种不满，以和其设想保持一致。

那么，申诉发挥了什么作用？在很大程度上，它致力于抑制来自底层的压力和抗议并使之去合法化。申诉者向国联申诉有非常广泛的理由。然而，常设委任统治委员会只能支持那些认可受委任统治国之权威和居民之从属地位的申诉。然而同时，这一过程也具体说明了——使变得可见并迫使申诉者理解——委任统治机制的威权结构和家长式逻辑。于是，必须问这个问题：申诉者吸取这个教训了吗？由于申诉者被拖入他们不可能获胜的耗时的争辩当中，申诉主要是作为一种安全阀或诱饵发挥作用吗？

本书中的故事表明，它不是。确实，许多申诉者首先是带着对国联之理想的信仰和对纠正不公的期望走近国联的，但在几十年里他们没有坚持他们能够改变委任统治委员会的想法这种被迷惑的信仰。更准确地说，他们坚持是因为申诉过程可以提供：曝光、联系、公信力、公开宣传以及发言权。马夏尔·梅兰的狭隘的评论——申诉者们向国联提出申诉是为了确立自己作为“重要人物”的地位——并非完全错误，因为申诉者们经常对他们的同事、追随者以及像常设委任统治委员会这样的国际公众发表演讲。申诉过程发起了运动，并积聚了大众的广泛支持。根本没有证据表明，它以某种方式消磨了民族主义的活力，或把它引向毫无成效的方向。相反，萨摩亚的“马乌”运动（Samoan Mau）、叙利亚的民族主义运动、巴斯特人、“多哥德意志联盟”以及库尔德人的政治家们磨炼了他们的组织技巧，并通过申诉建立起国际性和公开性的关系网。而且，由于其诉求的合理性（在这些申诉者看来）是无可争议的，委任统治委员会把它驳回则既不会损害申诉者的信誉，也不会损害运动受欢迎的程度——确实，申诉者都很热切地宣传这些申诉被驳回的情况，他们确信伤害反而能提升他们的地位。这些行动表明了申诉者对这套制度之逻辑的敏感认知以及利用它获取政治好处的精明谨慎。

然后，不应该从法律领域而应从政治领域——而且还是全球政治领域——寻找申诉的重要性。申诉重要，不是因为它为申诉者提供了纠正的机会，而是因为它使申诉者能够进入并在一个存在多种声音的国际舞台上发声。它是一种关键的机制（公开性是另一个机制），之前二元的关系——殖民者，被殖民者——通过它成为三角关系了。突然之间，又出现了另一个冲突地点，又有了新的参与者。此外，随着戏剧的展开，其影响不仅仅是简单地支持运动或提升名誉。在这些影响中，有一些是平和适中的，就像官员做出让步或继续提升他们的国际声誉，但在有些情况下，日内瓦的立场从根本上改变了受委任统治国不但能做而且想做的事情。

本书其余九章将不仅仅追踪“国际共管”在不同领地产生的影响，还追踪其对两次大战之间不稳定的秩序的影响。不同领地的影响是不同的。在国联的监管浮皮潦草、国际性关系网虚弱的地方，伦敦、巴黎或东京的帝国监督者们偶尔能够涉足日内瓦的舞台，临时礼节性地谈论一下受委任统治国的理想。然而，在敌对的国家利益和地缘政治利益强烈碰撞以及人道主义游说团体和当地民众都被动员并被广泛地联系起来的地方，国联成了只能影响卷入其中者的象征戏剧的奖品和舞台。殖民地和帝国不断调整战略，以放大、利用或避免来自日内瓦的“噪声”。

我们将简单讨论发生在西南非洲、叙利亚和西萨摩亚的三个例子。这些地方20世纪20年代发生的地方起义或反抗运动成为全球性新闻事件，导致所有各方都认真思考如何管理“国际共管”的进程。然而，这些地区都不是政治彻底地“被国际化”的领地：巴勒斯坦是这样的地区。巴勒斯坦的政治从一开始就是超越边界的，这不仅仅是因为英国已经坚持为“民族家园”政策提供一种“国际保证”，也不仅仅因为犹太复国主义运动和巴勒斯坦阿拉伯运动都寻求动员全球支持，还因为，只是在这一案例中，委任统治委员会对争端的一方进行了指责。不是常设委任统治委员会的所有成员都支持犹太复国主义事业，但随着时间演进，大多数成员都支持了——这一发展变化把巴勒斯坦阿拉伯运动并最终把英国政府置于防御性位置，并塑造了常设委任统治委员会看待叙利亚和伊拉克的阿拉伯人的愿望（Arab aspirations）的方式。我们将会在第5章和第9章讨论叙利亚和伊拉克的发展，在最后一章讨论委任统治结构对巴勒斯坦的政治转型产生的影响，但由于犹太复国主义动员和巴勒斯坦的“国际化”对于作为整体的委任统治制度非常重要，让我们再回到1924年的日内瓦。如我们将要看到的，当犹太复国主义运动对“日内瓦”的各种危险和作用变得充满警惕时，它就迅速行动，防止巴勒斯坦人的申诉构成挑战并与委任统治委员会和国联秘书处建立起持久的联系。

巴勒斯坦的竞争性国际共管

请记住，威廉·拉帕德很清楚阿拉伯人对战后领地分配的强烈不满，但由于直到1922年7月叙利亚和巴勒斯坦委任统治制度文本都未被批准，它们的“开始日期”进一步推迟到1923年9月。直到1924年10月底和11月初第五次会议时，委任统治委员会都没有对叙利亚和巴勒斯坦的行政管理进行审查评估。到那时，巴勒斯坦在赫伯特·塞缪尔爵士治下已达四年之久。实现犹太复国主义计划的关键步骤已得以实施。方便由国家或缺席地主（absentee landlords）控制的土地之转让的立法已获得通过；希伯来语同英语和阿拉伯语一道成为官方语言；俄罗斯裔犹太商人平夏斯·鲁滕贝格（Pinhas Rutenberg）的公司获得了在整个巴勒斯坦利用水力发电的特许权；犹太人口所占比例增加了一倍，接近五分之一。[56]然而，由于对1921年发生在雅法的反犹太人骚乱感到震惊并真诚地致力于兑现1922年《白皮书》做出的支持建立代议制度的承诺，塞缪尔也提出了一个又一个发明——设立立法委员会（Legislative Council）、设立扩大的咨询委员会，甚至设立“阿拉伯事务局”来平衡犹太事务局（Jewish Agency）——以给予阿拉伯人在政府中的某些发言权。[57]

由于所有这些建议都要求不予讨论“民族家园”政策，阿拉伯人拒绝了每一个建议。来自巴勒斯坦阿拉伯人大会的另外两个代表团在1922年和1923年试图说服保守党政府与犹太复国主义断绝关系，但失败了。[58]由于在伦敦没有取得看得见的进展，巴勒斯坦阿拉伯大会的执行委员会转向国联，提交了《关于文官政府管理四年期间巴勒斯坦状况的报告》（Report on the State of Palestine during Four Years of Civil Administration）——标题很明显是模仿了政府的报告——以供委任统治委员会审议。这是英国按照规则办事之倾向的一个标志，它首先按照要求提交给受委任统治国，确实也被转交日内瓦。其中提出的看法并不新鲜。这份申诉书抗议了在“公认的巴勒斯坦阿拉伯人（穆斯林和基督徒）家园”中建立犹太人民族家园的不公正的做法，并坚持认为这种政策违背了对侯赛因国王做出的阿拉伯独立的承诺和国联盟约第22条。通过列举土地法、税收政策、鲁滕贝格妥协以及政府开支，该报告还指责塞缪尔的政府存在偏见、浪费、无效而且侵犯巴勒斯坦人民之基本权利。[59]不同之处是委任统治委员会被授权审查这些申诉。

委任统治委员会不仅获得授权，而且它也愿意进行审查。1924年，委任统治委员会倾向阿拉伯一方。确实，没有几位成员很了解中东；奥姆斯比-戈尔离开后，只有主席西奥多利曾在这里生活过很长时间。然而，西奥多利过去是而且将依然是反犹主义者，这不仅因为他的侯爵头衔是教皇授予的并保护意大利和天主教的利益，还因为他已经与黎巴嫩富有的萨索克（Sursocks）家族联姻——哈伊姆·魏茨曼尖酸刻薄地说，这个家族一边私下把耶斯列山谷卖给犹太复国主义者，一边公开谴责犹太人的民族家园。[60]新任命的来自西班牙的成员莱奥波尔多·帕拉西奥斯也认为，所有“甲类”委任统治地都应该尽快变成独立国家。但最重要的同情者是拉帕德，他在过去的四年中一直在接收来自阿拉伯民族主义者的申诉书并会见阿拉伯代表团。在1922年，塞缪尔已私下里告诉拉帕德，阿拉伯人“不用担心”，因为“至少两三代人的时间里没有机会在巴勒斯坦建立一个犹太王国或犹太国家”，但是拉帕德知道这也未打消大多数阿拉伯人的疑虑，阿拉伯人不希望自己的子孙后代生活在一个犹太国家。[61]

于是，在西奥多利和拉帕德的领导下，委任统治委员会就巴勒斯坦人提出的每一项指控对赫伯特·塞缪尔进行了质问。英国因未能推行在《国联盟约》和《白皮书》中承诺的那些自治机制而受到特别的指责。诚然，塞缪尔解释道，既然“阿拉伯人已经宣布，如果他们占大多数，他们将会利用这种制度反对建立犹太人的民族家园，那么便不能给他们以敌视委任统治制度的这一要求的方式行动的机会”[62]——但是，如果自治不得不被以这种方式拖延的话，犹太复国主义计划与推动当地人民之“福祉与发展”的责任真的能相容吗？在6月，拉帕德已经告诉奥姆斯比-戈尔，阿拉伯人担心犹太人定居点意味着他们自己被取代，因为即使阿拉伯人个人把他们的土地自愿而且以很好的价格出售给犹太人，“阿拉伯人作为一个整体依然对这些个人售卖持怀疑态度，这对他们来说似乎预示着他们的遗产逐渐被一个外族收购”。[63]塞缪尔语气柔和且令人放心。没有取代阿拉伯人的计划；实际上，《白皮书》已经表明犹太人和阿拉伯人应该合作推动他们共同“家园”的发展。而且，由于巴勒斯坦阿拉伯人大会的影响逐步下降，他确信可能很快就会逐步引入代议制政府。因而，英国将能够完成委任统治的两个任务——支持建立“民族家园”，同时也保护阿拉伯人的利益。

然而，委任统治委员会并不这么认为，在它提交国联行政院的报告草案中所有的矛盾都被点明。报告草案欢迎塞缪尔的声明，即拒绝承认“某些犹太复国主义极端分子”在巴勒斯坦取代阿拉伯人之愿望，并接受了其政府相信并认真致力于实现两个族群利益之和谐的说法。但该报告也含蓄地怀疑这个目标能否实现，指出在许多关键议题上——特别是犹太人移民，还有建立代议制制度的必要性——犹太复国主义者和阿拉伯人的看法与利益都是冲突的。最后，该报告对犹太复国主义计划本身提出了质疑，指出进入巴勒斯坦的东欧犹太人，无论他们的“热情和激情”多么强大，都没有为从事该领地需要的那种农业和体力工作做好准备。读过这份文件——犹太电讯社（Jewish Telegraphic Agency）的《每日新闻公报》（Daily News Bulletin）设法先于其他媒体发布——的人都会得出这样的结论，委任统治委员会对整个犹太复国主义事业持怀疑态度。[64]

哈伊姆·魏茨曼便是读者之一，他感到非常震惊。魏茨曼在1924年11月前往日内瓦参加常设委任统治委员会会议，希望自己作为世界犹太复国主义组织（World Zionist Organization）主席能够得到他在英国享有的同样荣耀的政治待遇。但令他失望的是，他发现委任统治委员会不会正式倾听他的说法（因为只有受委任统治国的代表才能出现在该委员会）；更糟糕的是，西奥多利已经裁定犹太复国主义组织的长篇报告（这份报告是直接送达国联的，没有按照要求通过受委任统治国家）为“不可接收”。“我们忽视了日内瓦，”魏茨曼致信其在纽约的盟友时写道，“而阿拉伯人一直在那里努力地做工作。”他认为自己与委任统治委员会许多成员有“非常长久的私人关系”，但这些还不够。[65]“委任统治委员会，”他在11月13日向塞缪尔报告说，“已经很轻易就接受了阿拉伯人的抗议书中表达的看法。”[66]

魏茨曼迅速着手控制损失。在伦敦，他说服英国殖民地部中东局（Middle East Department）局长J.E.沙克伯勒（J. E. Shuckburgh）给他详细讲述常设委任统治委员会报告草案的内容，然后写下建议修改的内容。他向塞缪尔报告了这次会见的情况，预先彩排了高级专员反驳对犹太移民之诽谤的观点。巴勒斯坦正在被移交给“少数民族”的说法是特别错误的，他坚持说，因为《贝尔福宣言》“不是馈赠给巴勒斯坦的犹太人的，而是给全世界的犹太人的”，如果得到机会，数百万犹太人都愿加入。魏茨曼然后致信卢格德和拉帕德，抗议常设委任统治委员会的工作特色以及对自己的轻视。他到过日内瓦，他在那封冗长的“非正式”书信中告诉拉帕德，“目的不是记录各种抱怨和冤屈，而是提供信息和当前的事实”，结果却发现“一群没有‘一点实事’根据的只会吵吵闹闹的阿拉伯宣传团体”的声音已经被听到了。魏茨曼坚持认为，犹太复国主义者没有与阿拉伯农民——“已经被权贵们榨干了血汗的穷人，撰写提交国联的抗议书的煽动者”——发生争吵。在致德拉蒙德的另一封信中，魏茨曼建议，由于委任统治委员会毫无疑问是“没有偏见的，而且希望准确地描述巴勒斯坦的状况”，所以应该修正关于犹太移民的令人不安的信息。[67]

拉帕德被吓了一跳。就在他告诉德拉蒙德时，他已经应委任统治委员会的要求草拟了报告，委任统治委员会已经批准了该报告。它不可能应外部组织的要求而作出修改。[68]所以，委任统治委员会的报告仅稍微修改后便发表了，巴勒斯坦阿拉伯人大会看到他们的诉求被完整地印在常设委任统治委员会会议备忘录的附件中非常满意。但让拉帕德特别烦恼的是，犹太电讯社的代表显然已设法从秘书处内部某人那里得到了报告草案。德拉蒙德试图找出谁泄露了机密信息。[69]然而，拉帕德从未弄清信息泄露的源头。在这个问题上，和许多情况下一样，犹太复国主义组织表明它能够在国联的秘密资料被送达英国政府之前就得到它。[70]也是在这一次，绝不是最后一次，犹太复国主义运动的迅速动员和魏茨曼娴熟的游说产生了影响。魏茨曼确信，英国外交部的亚历山大·卡多根（Alexander Cadogan）以及来自比利时和捷克的富有同情心的国联行政院成员已经收到了驳斥常设委任统治委员会之批评的备忘录。[71]当国联行政院开会审查其报告时，外交大臣奥斯丁·张伯伦说，它“没有公正地看待犹太移民达成的结果”。[72]国联行政院暗示，犹太复国主义计划不是由常设委任统治委员会开放讨论的问题。

这一事件很大程度上显示出委任统治制度如何使帝国计划和民族计划“国际化”。阿拉伯组织多年的抗议和工作最终产生了效果，委任统治委员会提交了他们撰写的唯一一份对巴勒斯坦委任统治制度持怀疑态度的报告。得到英国支持的犹太复国主义组织曾经（就像魏茨曼承认的）不太在意日内瓦。然而，一旦感觉到常设委任统治委员会同情阿拉伯，犹太复国主义者就会迅速和有效地进行还击，利用他们在英国殖民地部内部的联系人、遍布欧洲的代表关系网以及秘书处内部的朋友，推翻委任统治委员会的判断。然后，他们迅速行动，在日内瓦建立了一常设办公室，任命维克托·雅各布森（Victor Jacobson），后来又任命纳胡姆·戈德曼（Nahum Goldmann）处理与国联的关系。此后，雅各布森将会及时向委任统治委员会、国联行政院以及富有同情心的记者提供犹太复国主义组织详尽的备忘录以及他自己的建议，把关于日内瓦即将召开的会议信息通知在伦敦和巴勒斯坦的同事，并劝说国联秘书处，如果不能把他视作成员国的代表，至少把他作为一个有权获得国联善意支持的组织的代表。（当雅各布森在1934年去世时，秘书处内部关于是否应该给其夫人发去一封“正式”慰问信还发生一次小争吵。）[73]但最重要的是，魏茨曼获得了常设委任统治委员会成员个人的支持。他在自传中回忆道，尽管他不认为在日内瓦的大厅里游说委任统治委员会是“有尊严的或恰当的”，但他非常享受“定期拜访”卢格德位于萨里（Surrey）的朴素的家，以及在奥尔茨位于布鲁塞尔家中的书房度过的“漫长夜晚”，解释犹太复国主义立场，并学习“奥尔茨作为伟大的管理者、政治家和世界名流的广泛经验”。在20世纪30年代，纳胡姆·戈德曼延续了这种老练的外交。[74]

然而，魏茨曼与拉帕德建立的关系是最有用和最重要的。1924年的溃败后，魏茨曼请求瑞士学者赴巴勒斯坦，亲自观看犹太复国主义者的工作，当拉帕德担心接受犹太复国主义者的款待与自己保持中立的义务不一致时，魏茨曼让赫伯特·塞缪尔邀请他以日内瓦法学院副校长的身份参加希伯来大学（Hebrew University）成立大会（图3-2）。这一年春天，拉帕德在魏茨曼和A.J.贝尔福（很荣幸地宣布该大学建立）陪同下参加了这一活动，访问了特拉维夫（Tel Aviv）和耶路撒冷，与贝尔福一起登上橄榄山（Mount of Olives），并花了几天时间参观游览犹太人定居点。[75]他很享受这种陪同（并因此而有点明星的架势），并不由得被犹太复国主义先驱们的奉献和精神打动了。他们“不适合”这种工作，或者被压迫的大量阿拉伯农民将不会得到他们的进步主义理想的帮助，或者悬挂黑旗抗议贝尔福访问的阿拉伯民族主义者将会成为更好的国家建设者，这些现在似乎都是废话了。拉帕德回来后成为一个热情的犹太复国主义者。就像他在常设委任统治委员会对其同事们说的，这次访问“已完全改变了他的看法”。[76]在接下来的15年中，拉帕德将会是犹太复国主义运动的一个可靠的信息和建议渠道。

图3-2 1925年4月1日，贝尔福勋爵为希伯来大学揭幕，右后方是哈伊姆·魏茨曼。

巴勒斯坦的阿拉伯民族主义运动没有能够在政治介入和洞察力方面与魏茨曼匹敌的人物。叙利亚-巴勒斯坦大会的谢基卜·阿尔斯兰在日内瓦的办公室也从未建立起如魏茨曼、雅各布森和戈德曼与国联秘书处及常设委任统治委员会的成员们那般的友好和隐秘的关系。它不能从英国那里获得有意义的让步，也影响到巴勒斯坦内部的阿拉伯运动，它在20世纪20年代中期陷入派别之争。[77]然而，巴勒斯坦阿拉伯人在政治上的虚弱，不仅仅是因为犹太复国主义者超强的沟通联系，甚或他们自己内部竞争，更多是因为犹太复国主义者对委任统治制度文本的塑造。阿拉伯人在其中仅仅被视为应该受到保护的“居民”，而不是像犹太人那样自视为官方机构的人民代表，受委任统治国必须与之合作。[78]拉帕德对阿拉伯事业最初的同情源自他的这一信念，即叙利亚和巴勒斯坦委任统治制度文本本身就是不公正的，与《国联盟约》以及1918年11月的英法宣言做出的承诺是不一致的。换句话说，他最初反对的更多是委任统治制度本身，而不是英国和法国在委任统治之下对待阿拉伯人的方式。然而，一旦巴勒斯坦的委任统治制度被确认下来，拉帕德自己深信不疑的文本主义就使反对犹太复国主义者的承诺变得难以为继了。从这一点来看，最能利用法律论证和文本解释之技巧、以使委任统治制度代表他们“说话”的一方将会获得优势——就像娜塔莎·惠特利（Natasha Wheatley）已表明的，犹太复国主义组织在日内瓦、耶路撒冷以及英国的娴熟老练的国际律师使它能够在这场竞争中轻松获胜。[79]

所以，常设委任统治委员会对巴勒斯坦阿拉伯人的同情在1924年达到顶点。由于张伯伦的指责和拉帕德之忠诚的转变，委任统治委员会再也不会质疑《贝尔福宣言》了。此后，犹太移民有助于促进该地区的“经济吸收能力”这一载入1922年《白皮书》的庄严责任就被委任统治委员会作为一种既定事实——用魏茨曼最喜欢用的短语，作为“毋庸讨论的事情”。尽管巴勒斯坦阿拉伯人大会执行委员会在1925年又向国联提出了申诉，反复重申《贝尔福宣言》和行政当局实施的“殖民制度”违背了《国联盟约》和侯赛因-麦克马洪协定（Husayn-McMahon agreements），但常设委任统治委员会仍然做出这样的结论，它不能审议质疑“巴勒斯坦委任统治制度之原则”的申诉书，其中包括巴勒斯坦必须为犹太人的“民族家园”提供空间。[80]西奥多利和帕拉西奥斯仍然会坚持保护阿拉伯人“公民和宗教”权利的必要性，巴勒斯坦阿拉伯人大会仍会继续申诉，努力找出支持自己观点的理由——例如，犹太移民正在受到鼓励，这已超过了巴勒斯坦的“吸收能力”，或者受委任统治国正在建立的“地方政府”还不如奥斯曼帝国时期已经存在的制度民主——这更多是质疑英国履行其对非犹太人口之责任的情况而非委任统治制度本身。[81]帕拉西奥斯在1927年指出这种说法“大体上是更加温和的”，他在被欺骗的情况下发现了“一场真正的，可能是渐进的……走向和解与和谐的运动”。[82]委任统治委员会其他成员很愿意相信他。

巴勒斯坦是政策制定过程彻底国际化的一个典型案例。和法国人不一样，英国人已经鼓励了这种国际化，利用国联的正式批准，来合法化不受大多数当地居民和其他协约国欢迎的政策。然而，一旦被开启，国际共管就很难被抑制。20世纪30年代，当英国政府断定——就像当时许多感兴趣的评论家以及从那时起的大多数历史学家得出的结论一样——“双重责任”确实是不相容的，委任统治制度是难以实行的，他们曾推动的这种国际共管将会令其自缚手脚。然而，直到1929年，这种危机才开始。在20世纪20年代末期，巴勒斯坦是比较平静的，英国是国联推崇的受委任统治国的榜样。最初的挑战在其他地方爆发了：在西南非洲和叙利亚，无论是受委任统治国，还是委任统治地的人民都不信任国联的机制。通过20世纪20年代中期的这些起义，这种机制将会逐步成型，这些行为体也会从中了解他们的作用。

[1] RH，ASAPS，G401，Joseph Bell to Anti-Slavery Society，30 Aug. 1919.

[2] 一些学者已经考察了常设委任统治委员会的申诉程序。最透彻的研究，包括关于常设委任统治委员会收到的申诉书的全面统计，是A.H.M.Van Ginneken，“Volkenbondsvoogdij：Het Toezicht van de Volkenbond op het Bestuur in Mandaatgebieden，1919-1940，” Dissertation，University of Utrecht，1992。Aleksandar Momirov依靠的是Van Ginneken对委任统治制度和托管制度的不同申诉制度的研究；见“The Individual Right to Petition in Internationalized Territories：From Progressive Thought to an Abandoned Practice”，Journal of the History of International Law，9（2007），203-31。Balakrishnan Rajagopal把常设委任统治委员会的机制置于自下而上的压力塑造国际法的背景下：见International Law from Below：Development，Social Movements，and Third World Resistance（Cambridge：Cambridge University Press，2003），67-71。以色列的de Jesús Butler在实践的系谱中提到了常设委任统治委员会机制；见“A Comparative Analysis of Individual Petition in Regional and Global Human Rights Protection Mechanisms”，University of Queensland Law Journal，23：1（2004），22-53。

[3] LNA，R1，Minutes of the Commission on Mandates（Milner Commission），4th meeting，9 July 1919.

[4] 关于奥斯曼帝国的先例，见Andrew Arsan，“‘This is the Age of Associations’：Committees，Petitions，and the Roots of Interwar Middle Eastern Internationalism”，Journal of Global History，7（2012），166-88；关于萨摩亚人和杜阿拉精英向德意志帝国议会的申诉，见J. W. Davidson，Samoa mo Samoa：The Emergence of the Independent State of Western Samoa（Melbourne：Oxford University Press，1967），90；Ralph A. Austen and Jonathan Derrick，Middlemen of the Cameroons Rivers：The Duala and their Hinterland c. 1600-c. 1960（Cambridge：Cambridge University Press，1999），128-9。

[5] 关于商人的抗议，见NA，FO 608/215/955，Jonathan C. Holt，John Holt & Co.（Liverpool），to Balfour，25 Jan. 1919，and FO/608/215/2910，Association of West African Merchants to FO，13 Feb. 1919。关于喀麦隆的划分，见Peter J.Yearwood，“‘In a Casual Way with a Blue Pencil’：British Policy and the Partition of Kamerun，1914-1919”，Canadian Journal of African Studies，27：2（1993），218-44，关于杜阿拉人对分治计划的抗议和对法国在1919年之占领的抗议，见Michael D. Callahan，Mandates and Empire：The League of Nations and Africa，1914-1931（Brighton：Sussex Academic Press，1999），43-4，and Ralph A.Austen and Jonathan Derrick，Middlemen of the Cameroons Rivers，144-8。埃维人对多哥分治计划的反对得到非常详细的讨论，见D. E. K.Amenumey，The Ewe Unification Movement：A Political History（Accra：Ghana Universities Press，1989），9-26；另见Benjamin Lawrance，“Petitioners，‘Bush Lawyers’，and Letter Writers：Court Access in British-Occupied Lomé，1914-1920”，in Benjamin N. Lawrance，Emily L. Osborn，and Richard L. Roberts，eds.，Intermediaries，Interpreters and Clerks：African Employees and the Making of Colonial Africa（Madison：University of Wisconsin Press，2006），94-114。

[6] NA，FO 608/216/2239，Hugh Clifford，Governor，Gold Coast，to Walter Long，Colonial Office，17 Dec. 1918；NA，FO 608/215/2050，Edward Holder to FO，27 Dec. 1918.

[7] NA，FO 608/215/2050，Comment by Strachey，15 Feb. 1919.

[8] 哈里斯关于延期批准委任统治制度和法国在委任统治的多哥和喀麦隆可能违反国联原则的许多信件和文章，见ASAPS，G401。

[9] 迈克尔·卡拉汉发现了蒙萨在1920年向米尔纳和劳合·乔治提交的申诉书，以及他在1921年发给利物浦商会申诉书的命运，关于这一点参见Mandates and Empire，52，117-19；另见ASS G402，Mensah to Charles Roberts，LNU，7 May 1921，and Harris to Mensah，7 July 1921，and G401，Rappard to Harris，3 June 1921。

[10] BLPES，LNU Archives，Microfilm Reel 430，Mandates Committee minutes，12 Jan. 1921.

[11] “British Mandate for Palestine”，The Times，5 Feb. 1921，7.

[12] LNA，R21，1/11100/4284，Faysal to Drummond，16 Feb. 1921.侯赛因国王的抗议被国联行政院以未与土耳其达成和平条约为由裁决为“不可接受的”，可参见LNA R21，and are discussed in Hussein D. Alkhazragi，“Un Petit Prince à la SDN：La lutte du roi Hussein du Hedjaz pour l’indépendance des provinces arabes de l’empire ottoman”，Relations Internationales，146（2011-12），7-23。

[13] 一些学者专家讨论了第一次叙利亚-巴勒斯坦大会（Syro-Palestinian Congress），但时间经常被搞错，Khoury说会议在6月举行而Patrick Seale说在7月举行；见Philip S. Khoury，Syria and the French Mandate：The Politics of Arab Nationalism，1920-1945（Princeton：Princeton University Press，1987），221，和Patrick Seale，The Struggle for Arab Independence：Riad el-Solh and the Makers of the Modern Middle East（Cambridge：Cambridge University Press，2010），180。二者都引用了Marie-Renée Mouton的文章，“Le Congrès syrio-palestinien de Genève”，Relations Internationales，19（Autumn 1979），313-28，他正确地指出此次大会的开幕时间为8月25日。关于对参会者的更全面的描述，见Friedhelm Hoffmann，Die Syro-Palästinensische Delegation am Völkerbund und Šakīb Arslān in Genf，1921-1936/46（Berlin：Lit，2007）。

[14] LNA，R21，1/5947/4284，Note by Philip Baker for Captain Walters，11 Sept. 1920.

[15] LNA，R15，1/15299/2413，Drummond to Shibly Jamal，3 Sept. 1921；1/12676/2413，Walters to Rappard，16 Sept. 1921，and Wellington Koo to Hammad，30 Sept. 1921.

[16] LNA，R21，1/14993/4284，Memo by Rappard，24 Aug. 1921；R15，1/15299/2413，Rappard to Drummond，31 Aug. 1921.

[17] 这一非常紧张的信函见LNA，R15，1/15299/2413；see esp. Rappard to Drummond，1，22，and 23（misdated 22）Sept. 1921，Drummond to Rappard，23 Sept. 1921。

[18] LNA，1/16448/2413，Rappard to Drummond，11 Oct. 1921，quoted in Ania Peter，William E. Rappard und der Völkerbund：Ein Schweizer Pionier der internationalen Verständigung（Bern：Lang，1973），123.

[19] 1 PMCM，22-3.根据战争结束后达成的条约，大多数新的和重新建立的东欧国家赋予现在处于其国境之内的少数民族以特殊的权利，而且国联行政院已经为违反行为的申诉建立了一套机制。如果拉帕德和奥姆斯比-戈尔知道根据少数民族保护机制建立起来的申诉程序，可以使各政府把可能违反这些条约的行为提交给国联行政院（这一程序意味着，如果得到亲近国家的支持，这些申诉多半会得到审议），很明显他们并不认为这是有吸引力的，因为委任统治程序允许个人提出申诉而且是非常不同的。关于少数民族保护机制，特别参见Carole Fink，Defending the Rights of Others：The Great Powers，the Jews，and International Minority Protection，1878-1938（Cambridge：Cambridge University Press，2006）。

[20] 关于对代表团之影响和1921～1923年期间推翻委任统治制度之活动的周密分析，见Sahar Huneidi，A Broken Trust：Herbert Samuel，Zionism，and the Palestinians（London：I. B.Tauris，2001），chs. 3，7.该代表团设法让其看法进入主流媒体，参见，例如，Moussa Pasha Kazim El Husseini and Shibly Jamal，“The Future of Palestine”，The Times，19 Dec. 1921，6，以及随后4月4日、5月11日和6月3日关于阿拉伯人之不满的文章。关于上议院的辩论，见H.L. Deb.，ser. 5，vol. 50，21 June 1922，cols. 994-1033；“The Palestine Mandate”，The Times，23 June 1922，17。

[21] 犹太复国主义组织接受了《白皮书》（魏茨曼已接受了关于其内容的咨询），而巴勒斯坦代表团预言这预示着对阿拉伯人口的“灭绝”，拒绝了它。关于这些反应，见Palestine：Correspondence with the Palestine Arab Delegation and the Zionist Organisation，PP 1922，Cmd. 1700，17-21。关于对《白皮书》的讨论，特别参见Huneidi，A Broken Trust，156-61，和Bernard Wasserstein，The British in Palestine：The Mandatory Government and the Arab-Jewish Conflict，1917-1929（1978；2nd ed. Oxford：Basil Blackwell，1991），118-21。

[22] Minutes of the 19th session of the Council，LNOJ，3：8（Aug. 1922），824.

[23] Weizmann to Simon，16 July 1922，in LPCW，vol. 11，ed. Bernard Wasserstein（New Brunswick，NJ：Transaction Books，1977），143-7.

[24] 2 PMCM，8.

[25] LNA，Box R60，1/22099/22099，“Submission to the League of Nations of Petitions from Inhabitants of Mandated Territories. Memorandum by the British Representative on Procedures to be Adopted”（24 July 1922）.

[26] 2 PMCM，15，and LNA，R50，1/23071/22099，“Procedure to be followed in communicating...petitions”（1 Sept.1922）.

[27] Minutes of the 23rd session of the Council，29 and 31 Jan. 1923，LNOJ，March 1923，200-1，211.

[28] Records of the 3rd Assembly，vol. 1，Minutes，Plenary session，20 Sept. 1922，156.

[29] ASAPS，G403，Henry Kau Gaba to Harris，14 June 1924.

[30] 15 PMCM，140.

[31] 8 PMCM，165-6.

[32] 9 PMCM，48.

[33] LNA，Box 2321，File A/15731/708，CPM 967，“Petitions. Note by M. Merlin”（18 Nov. 1929）.

[34] LNA，R60，1/24276/22099，“Pétitions d’habitants des Territoires sous Mandat. Projet de rapport soumis aux Membres de la Commission permanente des Mandats par le Marquis Alberto Théodoli，Président”（Oct. 1922）.

[35] 不接受申诉在地方法庭裁决的决定是在卢格德的敦促下做出的；见“General Procedure regarding Petitions：Note by Sir F. Lugard”，in 4 PMCM，Annex 6，178-9。

[36] 西奥多利在1924年做出了关于“可接受性”的决定；例如，他提交委任统治委员会的报告，见4 PMCM，146。这些程序——包括不排除以“暴力语言”表达的申诉书——在委任统治委员会1925年讨论申诉书期间得到澄清（7 PMCM，133）；还可参见亨廷顿·吉尔克里斯特在1925年撰写的备忘录，见LNA R77和C.P.M. 558（1），“Summary of the Procedure to be Followed in the Matter of Petitions Concerning Mandated Territories”，Annex 4 in 12 PMCM，176-8。西奥多利还为每一次会议撰写了简要报告，列出他曾拒绝的申诉书清单并解释其拒绝的原因。关于“语言暴力”的少数民族保护机制的规则，见Jane Cowan，“Who’s Afraid of Violent Language？Honour，Sovereignty and Claims-Making in the League of Nations”，Anthropological Theory，33：3（2003），271-91。

[37] Van Ginneken，“Volkenbondsvoogdij，” 217.

[38] 西奥多利特别采取了这种做法：见11 PMCM，18，163；关于来自荷兰的成员范里斯获得类似信息的要求，见 12 PMCM，62-3。

[39] The Section Register can be found in LNA，S1681.

[40] 范·欣内肯在她的学位论文中提供了关于所有申诉书之来源、主题、处理情况、发表情况的全面统计，“Volkenbondsvoogdij”，211-18。

[41] 关于这一点，见Simon Jackson，“Diaspora Politics and Developmental Empire：The Syro-Lebanese at the League of Nations”，Arab Studies Journal，21：1（Spring 2013），166-90。

[42] 关于巴勒斯坦委任统治制度进行的申诉，特别参见Natasha Wheatley，“Mandatory Interpretation：Legal Hermeneutics and the New International Order in Arab and Jewish Petitions to the League of Nations”，Past and Present，no. 227（May 2015）。

[43] 瑙鲁人的抗议活动被镇压的历史已经被还原，见Roger C. Thompson，“Edge of Empire：Australian Colonization in Nauru，1919-1939”，in Donald H. Rubinstein，ed.，Pacific History：Papers from the 8th Pacific History Association Conference（Mangilao：University of Guam Press，1992），273-80。

[44] Benjamin N. Lawrance，“Bankoe v. Dome：Traditions and Petitions in the Ho-Asogli Amalgamation，British Mandated Togoland，1919-1939”，Journal of African History，46（2005），243-67.

[45] 关于这一点，见Tilman Dedering，“Petitioning Geneva：Transnational Aspects of Protest and Resistance in South West Africa/Namibia after the First World War”，Journal of Southern African Studies，35：4（Dec. 2009），785-801，and Rudolf G. Britz，Hartmut Lang，and Cornelia Limpricht，A Concise History of the Rehoboth Basters until 1990（Windhoek：Klaus Hess，1999），28-39。

[46] 关于该联盟在20多年里的出现和转变的一种非常复杂的描述，见Benjamin N. Lawrance，Locality，Mobility，and “Nation”：Periurban Colonialism in Togo’s Eweland，1900-1960（Rochester，NY：University of Rochester Press，2007），ch. 5。卡拉汉非常好地追踪了该联盟和杜阿拉人的申诉书的命运，见Callahan，Mandates and Empire，149-54，和Sacred Trust，48-52。就像Austen和Derrick在Middlemen一书（第144～152页）中所做的，Andreas Eckert也讨论了杜阿拉人的申诉书，见Die Duala und die Kolonialmächte：Eine Untersuchung zu Widerstand，Protest und Protonationalismus in Kamerun vor dem Zweiten Weltkreig（Münster and Hamburg：Lit，1991）。

[47] 关于阿吉戈家族的争论，见Lawrance，Locality，Mobility，and “Nation”，ch. 2，and Callahan，Mandates，118-20。这个家族的一位成员在1922年和1924年之间反复致信哈里斯，哈里斯确实写信给德拉蒙德，试图翻转放逐的决定；这封信见ASAPS，G402和G403。关于凯斯利·海福德以及其他许多重要但经常被忽视的反殖民主义活动分子的信息，特别参见Jonathan Derrick，Africa’s “Agitators”：Militant Anti-Colonialism in Africa and the West，1918-1939（New York：Columbia University Press，2008）。

[48] 这些事件让委任统治委员会感到困扰并让法国官方指派的代表M. Besson经历一段糟糕的时间。关于“洛美事件”，见24 PMCM，52-5，122-6，和Lawrance，Locality，Mobility，and “Nation”，69-89 and 139-40（including footnotes 110 and 111）。关于喀麦隆妇女的抗议，见Austen and Derrick，Middlemen，151-2。

[49] 关于申诉书之来源和主题的这一总结，来自我对常设委任统治委员会的报告和国联档案的研究。来自泛非大会和加维人（Garveyites）非常吸引人的申诉（其中大多数在没有进行报告的情况下就被简单粗暴地否决了），见LNA，Boxes R39，R41，R60，R2344，R4123。

[50] Van Ginneken，“Volkenbondsvoogdij”，218.

[51] 24 PMCM，54.

[52] Balakrishnan Rajagopal，International Law From Below：Development，Social Movements，and Third World Resistance（Cambridge：Cambridge University Press，2003），69.

[53] 24 PMCM，54.“多哥德意志联盟”特别引起来自比利时和法国的常设委任统治委员会成员的愤怒，他们认为它是由热切要求归还其殖民地的德国人操纵的。例如，在1927年，梅兰和奥尔茨与法国政府的代表一起严厉斥责申诉者们为带有欺骗性诉求的怪人；见11 PMCM，36-42。

[54] “Procedure in Respect of Petitions Regarding Inhabitants of Mandated Territories：Report by M. Salandra”，LNOJ，4：3（March 1923），299.

[55] LNOJ，Special Supplement No. 11，Records of the Third Assembly：Plenary Meetings，vol. 1（1922），165.

[56] 关于20世纪20年代的这些发展，特别参见Barbara J. Smith，The Roots of Separatism in Palestine：British Economic Policy，1920-1929（Syracuse，NY：Syracuse University Press，1993）。

[57] 伯纳德·沃瑟斯坦注意到了塞缪尔在1919年赴巴勒斯坦旅行，塞缪尔任高级专员使他认识到阿拉伯人强烈反对犹太复国主义，并多次致力于调解。见Bernard Wasserstein，Herbert Samuel：A Political Life（Oxford：Oxford University Press，1992），ch. 9。

[58] 关于1922～1923年对贝尔福政策的挑战及其再确认，特别参见Sahar Huneidi，“Was Balfour Policy Reversible？The Colonial Office and Palestine，1921-23”，Journal of Palestine Studies，27：2（Winter 1998），23-41。

[59] 见“Report on the State of Palestine During the Four Years of Civil Administration”，Annex 2和“Letter from the President of the Executive Committee of the Palestine Arab Congress”，Annex 3，both in 5 PMCM，166-74。Abdelaziz A. Ayyad的Arab Nationalism and the Palestinians，1850-1939（Jerusalem：PASSIA，1999），调查了巴勒斯坦阿拉伯大会执行委员会的历史，包括其向国联的申诉。

[60] Weizmann to Morris Rothenberg and Emanuel Neumann，9 Nov. 1924，in LPCW，vol. 12，ed. Joshua Freundlich（New Brunswick，NJ，1976），249.

[61] LNA，S298（2），“Record of a Conversation with Sir Herbert Samuel.June 17，1922”.

[62] 5 PMCM，65；Ormsby-Gore had said much the same thing at the 4th session，24 June-8 July 1924，88.

[63] 4 PMCM，89.

[64] PMC，“Report”，in 5 PMCM，188-9.

[65] Weizmann to Rothenberg and Neumann，9 Nov. 1924，in LPCW，vol. 12，249.

[66] Weizmann to Samuel，13 Nov. 1924，in LPCW，vol. 12，255.

[67] Weizmann to Shuckburgh，13 Nov. 1924，to Samuel，13 Nov. 1924，to Rappard，15 Nov. 1924，to Drummond，17 Nov. 1924，in LPCW，vol. 12，252-70，and LNA，S298（2），Weizmann to Rappard，14 Nov. 1924（for the “official” letter）.

[68] LNA，S298（2），Rappard to Drummond，24 Nov. 1924.

[69] LNA，S298（2），Rappard to Drummond，18 Nov. 1924，and Note by Rappard，5 Dec. 1924.

[70] 犹太复国主义组织成功地向国联秘书处渗透的证据，见犹太复国主义者档案馆的文献，见本书第12章。

[71] Weizmann to Ludvik Singer，21 Nov. 1924，Alexander Cadogan，25 Nov. 1924，and Jean Fischer，27 Nov. 1924，in LPCW，vol. 12，272-3，275，277-8.

[72] Minutes of the 32rd session of the Council，10 December 1924，in LNOJ，6：2（Feb. 1925），134.

[73] 关于国联秘书处对待雅各布森和犹太复国主义者要求“正式”地位之诉求的各种混乱的记录，见LNA，S263。英国外交部在1936年也反对允许犹太复国主义者代表进入国联大会期间留给成员国代表团的区域；关于这一点，见S1609，De Haller to Makins，3 Dec. 1936。

[74] 魏茨曼与常设委任统治委员会许多成员之间的通信可见LPCW 以及卢格德和拉帕德的文件；另见Chaim Weizmann，Trial and Error：The Autobiography of Chaim Weizmann（New York：Harper and Brothers，1949），375-8。关于戈德曼艰辛的旅行，参见日内瓦办公室的记录，现收藏于以色列的CZA，特别是CZA藏戈德曼在1934～1941年的日记；以及Nahum Goldmann，The Autobiography of Nahum Goldmann：Sixty Years of Jewish Life（New York：Holt，Rinehart，and Winston，1969），137-44。

[75] 关于拉帕德的巴勒斯坦之行，特别参见Victor Monnier，William E. Rappard：Défenseur des libertés，serviteur de son pays et de la communauté internationale（Geneva：Slatkine，1995），332-46，和Peter，William E. Rappard，126-7。

[76] 7 PMCM，127.

[77] 关于这一点，参见Weldon C. Matthews，Confronting an Empire，Constructing a Nation：Arab Nationalists and Popular Politics in Mandate Palestine（London：I. B.Tauris，2006），34-42，和Philip Mattar，The Mufti of Jerusalem：Al-Hajj Amin al-Husayni and the Palestinian National Movement（New York：Columbia University Press，1988），ch. 2。

[78] J. C. Hurewitz正确地指出，“巴勒斯坦的委任统治制度”明显是以符合犹太复国主义者利益的方式制定的；见J. C. Hurewitz，The Struggle for Palestine（1950；new ed. New York：Schocken Books，1976），18。

[79] Wheatley，“Mandatory Interpretation.”

[80] 来自巴勒斯坦阿拉伯大会的两份申诉书，帕拉西奥斯关于这些申诉书的报告以及常设委任统治委员会的观察，见于7 PMCM，160-73，180-1，219。

[81] Wheatley，“Mandatory Interpretation”.

[82] “Petition，dated April 25，1927，from the ‘Executive Committee of the Palestine Arab Congress’：Report by M. Palacios”，in 11 PMCM，208.

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